記者 王珍
美國總統唐納德·特朗普日前假借公平貿易之名向全球發動關稅戰，試圖以此促使制造業回流美國 。北京大學國家發展研究院教授盧鋒對界面新聞表示 ，當前美國的政策選擇是希望以犧牲效率為代價換取制造業回流 ，但是制造業在經濟總量中相對比例，是由行業經濟屬性與一國發展階段等方面因素客觀決定的 ，美方政策很難讓制造業占比返回其歷史較高水平 。
他指出 ，傳統經濟學模型始終指向成本最小化和效率最大化，美國決策團隊當然有人清楚全球分工下的比較優勢理論常識；但是從理論構建及其與現實的關系看，任何實證意義上的理論都基于某種假設和目標 ，因而不同國家或某個國家在不同發展階段會選擇不同理論。例如19世紀英國人信奉斯密-李嘉圖代表的古典經濟學自由貿易理論 ，德國人則相信李斯特的國民經濟學的保護國內工業理論；美國在早年奉行保護主義理論，戰后又主張自由貿易 ，現在又轉向關稅保護 。
“客觀而言 ，制造業不僅關乎經濟效率，同時也涉及國家安全 。 ”盧鋒說 ，“過去全球化理論強調供應鏈效率最優 ，而如今‘安全’已成為核心關注變量，疫情進一步放大了這一趨勢 ，歐美國家意識到過度依賴單一國家的供應鏈存在系統性風險。問題在于 ，意愿和目標是一回事，實現目標受到各種客觀條件和規律因素制約 ，能否實現目標是另一回事。
“美國目前政策問題在于過于極端化 ，過于泛安全化，過于強調美國自身私利，這樣最后會具有反噬效果的 。 ”盧鋒說 。
他進一步指出 ，特朗普政府高關稅與拜登產業政策干預 ，或許會對美國制造業產生局部性或邊際性提振影響，然而不可能讓制造業大規模回流 ，使得美國重回歷史上制造業全面稱雄世界的格局。深層經濟根源在于 ，被轉移的對象部門或產品工序技術和生產率水平較低，無法支持美國高工資 、高要素價格 。即便是征收平均20%的高額關稅 ，也難以彌補美國人均收入與新興經濟體貿易伙伴幾倍差距所派生的工資與生產率落差 。
盧鋒說 ，還可這樣推測：如美國真是實現了制造業大規模回流，勢必意味著生產率較低的經濟活動占比的顯著提升 ，拖累美國經濟整體生產率與國民生活水平 ，這時關稅戰首先會被美國選民普遍拋棄。
“在過去半個多世紀，不僅美國制造業增加值和就業占比等指標持續趨勢性下降 ，其它主要發達經濟體如德國 、英國、日本等國也不同程度呈現類似變化趨勢 。類似于經濟發展過程中農業部門占比的趨勢性下降 ，制造業相對比例回落應主要是由發展與人均收入提升過程中要素稟賦結構變化等復雜因素決定的 。”盧鋒說。
他強調，應對外部風險，中國當前的要務是“辦好自己的事 ” ，特別是要針對內需不足與消費偏弱突出矛盾補短板 ，著力推進我國經濟再平衡，包括通過深化公共財政體制改革顯著提升居民收入占比 、提升跨區域城鄉基本公共服務均等化水平 、提高最困難人群養老金水平、加快農地制度與戶籍制度改革 ，等等 。
以下是界面新聞整理的采訪實錄
界面新聞：特朗普政府發起關稅戰的重要目的之一是促進美國制造業回流 。從奧巴馬時期 ，美國政府就已經開始促使制造業回流了。至今，美國制造業回流的效果如何？哪些行業效果比較顯著 ，哪些行業完全沒有成效？
盧鋒：沒有顯著效果 。美國國內一直有重視制造業的言論主張 ，2009年奧巴馬政府發布《重振美國制造業政策框架》，明確重振制造業的目標和方向；另外還有《美國復興和再投資法》（ARRA）等法案 ，試圖推動大規?；A設施建設以間接拉動制造業發展 ，但都未能改變趨勢 。數據顯示，比較狹義的制造業增加值占GDP比例從二戰后25%以上 ，逐步趨勢性回落到新世紀初年的15% ，到奧巴馬時期降至12%，近年大約在11%上下。可見近年來美國制造業占比在低位降幅趨緩，沒有出現顯著的趨勢性反彈。
當然也不是毫無效果 。比如拜登政府推動的《清潔能源法案》通過政府產業政策扶持新能源企業 ，形成了一些項目 ，產生了一些影響；在芯片領域，美國施加壓力推動一些企業投資 ，也能在邊際上增加部分產能；此外 ，美國如果要刻意在衛生醫療設備等領域推進在岸化，也不排除能在承擔效率損失前提下產生某種效果 。但是 ，這些政策效果無法從根本上改變經濟規律的趨勢性作用。
界面新聞：那特朗普采取的高關稅政策能促使大規模制造業回流嗎？
盧鋒：不可能實現大規模回流 ，使美國重返歷史上制造業競爭力一度超強的高光時刻 。
新任美國總統經濟顧問委員會主席斯蒂芬·米蘭撰寫了《重構全球貿易體系的使用者手冊》一書，米蘭認為 ，關稅可減少進口、緩解逆差 ，并助推國內制造業可貿易部門，這也是特朗普團隊倚重關稅的主要考量 。另外 ，特朗普團隊認為 ，關稅能帶來額外的財政收入，從而緩解財政赤字和債務壓力。
高關稅或許會對一些特定行業產生局部性影響，然而不可能讓制造業占比返回歷史高位 。原因在于 ，產品內分工推動美國等發達國家制造業持續外包轉移 ，深層經濟根源在于，被轉移的對象部門或產品工序技術和生產率水平較低 ，無法支持美國高工資 、高要素價格 。即便是征收平均20%的高額關稅 ，也難以彌補美國人均收入與新興經濟體貿易伙伴幾倍差距所派生的工資與生產率落差。
以新能源汽車制造為例，中國一個優秀工人月薪約1萬元人民幣 ，一般工人月薪約七八千元人民幣 ，這在國內目前階段對普通工人來說已經是不錯的報酬，但是美國工人沒法接受這個薪酬水平 。這方面情況埃隆·馬斯克（特斯拉CEO）十分清楚 ，他曾不止一次公開表示 ，中國工人吃苦耐勞，且愿意從事較為艱苦的工作 ，而美國工人“不愿干活 ” 。月薪約1萬元人民幣 ，相當于約1000多美元，在美國能否找到熟練工人干活？結論是想都不要想。
從鋼鋁行業實際案例看，特朗普第一個任期內為重振本國鋼鋁業實施了25%的保護性關稅 。然而數據顯示 ，2018年以來美國鋼產量反而下降約9% ，北美鋁產量僅增長0.83%；同期鋁貿易數據顯示，美國對墨西哥順差減少 、對加拿大逆差上升 。可見鋼鋁關稅根本沒有解決美國行業競爭力低下和逆差問題。
我們還可以這樣推測：如果美國真是實現了制造業大規?；亓? ，勢必意味著生產率較低的經濟活動占比顯著提升 ，這會拖累美國經濟整體生產率與國民生活水平，這時關稅戰首先會被美國選民普遍拋棄。
在過去半個多世紀 ，不僅美國制造業增加值和就業占比等指標持續趨勢性下降 ，其它主要發達經濟體如德國、英國 、日本等國也不同程度呈現類似變化趨勢 。類似于經濟發展過程中農業部門占比的趨勢性下降，制造業相對比例回落應主要是由發展與人均收入提升過程中要素稟賦結構變化等復雜因素決定的 。
界面新聞：在國際貿易中 ，比較優勢理論被廣泛應用 ，其核心思想是，各國應專業化生產本國相對于其他國家具有相對優勢的產品 ，通過國際貿易獲得更大的利益。這也是過去數十年全球化的理論基礎 。那面對高人工成本 、低生產效率的現實 ，特朗普為什么還要積極推動制造業回流？
盧鋒：傳統經濟學模型始終指向成本最小化和效率最大化，而當前美國的政策選擇實質是愿意承擔效率損失，換取制造業回流 。特郎普本人估計不會對經濟學理論有什么興趣 ，但是他的經濟顧問當然清楚全球分工下的比較優勢常識原理。但是從理論構建及其與現實關系看 ，任何實證意義上的理論都基于某種基本假設和特定目標，因而不同國家或某個國家在不同發展階段會選擇不同理論 。因而美國政策轉變 ，絕不是理論爭辯定輸贏的問題 。
客觀而言 ，制造業不僅關乎經濟效率，也涉及國家安全。例如 ，鋼鐵、鋁等基礎工業品直接關聯軍事與國防產業鏈 ，這方面考量具有現實合理性——我國可能也認同這方面道理 。過去全球化理論強調供應鏈效率最優，而如今“安全”已成為核心變量 ，從早先just in time的效率原則 ，到目前just?in case防安全風險原則，疫情進一步放大了這一趨勢 ，歐美國家意識到過度依賴單一國家的供應鏈存在系統性風險 。問題在于 ，意愿和目標是一回事，實現目標受到各種客觀條件和規律因素制約，能否實現目標是另一回事。美國目前政策問題在于過于極端化 ，過于泛安全化 ，過于強調美國自身私利，這樣最后會產生反噬效果 。
界面新聞：接下去特朗普關稅政策和中美關系會有哪些潛在的演繹方向？
盧鋒：目前雙方處于比拼決心和毅力階段 ，中國已充分顯示堅定反制原則和立場 。日前國新辦發布《白皮書》 ，澄清中美經貿關系基本事實，駁斥批評了美方有關不實指責 ，也提出“中美可以通過平等對話 、互利合作解決經貿分歧”的善意。因而潛在方向雖不能排除進一步升級沖突可能 ，但從兩國根本利益考量，還是應創造“平等對話條件 ” ，通過談判協商避免更大沖突。
就可能性而言 ，雙方存在進一步升級沖突的選項與可能 。比如據媒體報道和觀察人士討論，美方可能會考慮讓中概股企業從美國資本市場摘牌 ，甚至可能切斷中國部分實體與SWIFT系統的連接等等；我國也有可能采取大規模拋售美債等金融反制措施等等 。但是需要指出 ，即便在目前形勢下，無論是美國還是中國，可能都不愿將事態推向極端 ，那樣的話對雙方可能都意味著難以承受之重的損失。
遠遠觀察 ，雖然現在火藥味很濃，雙方高層可能仍在審慎權衡避免局勢失控 ，雙方大概率不會選擇“一桿到底 ”的極端路徑 ，而是試圖把博弈算計控制在一定范圍內，以最小化自身損失 、最大化戰略利益為目標 ，而非走向“玉石俱焚” ?；仡?018年的貿易戰 ，最終雙方還是回到了談判桌上，經過艱難曲折談判在2020年初達成第一階段協議 。當然 ，歷史未必會重演 ，然而歷史經驗畢竟有借鑒意義。
界面新聞：接下去，中國要做好哪些事情 ，盡可能降低關稅的不利影響？
盧鋒：除必要反制外 ，應對外部風險要務是“辦好自己的事 ”：化解經濟增長現實矛盾，夯實可持續發展基礎，通過轉危為機贏得主動 。
針對目前特殊形勢 ，我國在敢于亮劍反制美方關稅戰的同時 ，還要從供給與需求兩端同時入手，特別是要針對內需不足與消費偏弱突出矛盾補短板 ，著力推進我國經濟再平衡 。
去年9月下旬以來 ，決策層推出一系列貨幣金融刺激措施以及側重化解風險的財政政策，已經對推進再平衡產生了初步積極效果。后續還可以考慮改善收入分配機制 ，例如通過深化公共財政體制改革顯著提升居民收入占比 ，提升跨區域城鄉基本公共服務均等化水平 。短期或可優先考慮適度加大運用中央財政事權，提高最困難人群養老金水平 ，分擔或免去這部分居民醫保繳費 。
無需追加財政投入的體制改革舉措 ，對應對目前挑戰也具有實質性意義，包括農地制度、戶籍制度改革 ，有效加強提升法制水平等 ，這些措施都有助于應對需求與信心不足問題。例如，農地制度與戶籍制度改革有助于激活居民消費，對此學界有較大程度的共識 ，有關改革試點或部分區域改革推進多年 ，需下決心實施突破性改革 。
另外，長期以來我國公共部門資源較大比例投向供給端 ，這雖然有其歷史合理性 ，但考慮到現實發展階段與內外環境變化，需調整配置結構 ，適度增加支持民生比例 ，特別是逐步提升低收入人群保障水平，從而顯著提升居民現實和預期收入水平 ，并釜底抽薪地解決消費偏弱及其派生的結構性經濟問題 。
界面新聞：有不少觀點呼吁 ，要利用當前美國已成為全球眾矢之的契機，強化和其他國家的關系 ，特別是和歐洲 、日韓等的關系 ，構建國際利益共同體。具體可以怎么爭取合作，可行性如何？
盧鋒：針對目前美方對世界各國普遍發動關稅戰的特殊形勢，我國可以考慮積極開展對發展中國家 、金磚成員國、特別是非美西方發達經濟體的雙邊與多邊經濟外交工作 ，也可積極利用G20合作平臺 、國際貨幣基金組織（IMF）與和世界銀行春季會議和年會等多邊場合 ，主動發聲伸張正義，并與國際社會聯手抵制美方關稅戰和逆全球化政策沖動。同時要積極與國際社會溝通合作 ，探討在美國心猿意馬甚至干脆退群的背景下創新多邊經濟金融治理的途徑和方法 ，制衡美方為所欲為單邊舉措及其負面影響 。
目前歐盟出于自身利益有意與中國深化合作抵制美國關稅霸凌政策，這是一個有利和重要的現實機遇 ，我方顯然應該積極推動 。一個現實背景是中歐雙方也存在經貿關系矛盾 ，例如2024年中國對歐盟貿易順差為2471億美元，可能會成為歐盟方面對我方提出的一個背景問題。據報道 ，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩最近表示 ，需要有一個機制來避免美國關稅導致中國順差進一步向歐盟轉移，就顯示了上述因素對歐方的影響 。需要指出 ，中歐貿易現有格局是諸多客觀因素造成的 ，中國并未追求貿易順差，因而要馬上解決相關問題也不容易，不過雙方仍應努力謀劃綜合應對措施 。中方逐步通過提高居民收入 、完善社會保障、提升消費能力政策舉措 ，有助于推動國內經濟再平衡 ，同時適度降低對外需依賴。
界面新聞：這次東南亞地區也是特朗普重拳出擊的地方 。未來中國企業“走出去 ”要如何布局？
盧鋒：當前形勢下，中國企業"走出去"面臨的政策環境日趨復雜 。從我國對占全球經濟86%的七個國家和經濟體而言 ，美歐順差占比從“十三五”時期（2016-2020年）的大約九成 ，減少到“十四五 ”前四年的年均76%，這說明我國對美歐的依賴度顯著減少 ，但是美歐市場仍是我國順差實現的基本對象。另外有數據顯示 ，我國對若干國家通過對外直接投資以及轉口貿易一定程度實現對美順差轉移 。
特朗普關稅大棒之下，傳統轉口貿易空間會顯著收窄 。過去我國部分企業通過東南亞、墨西哥等國家制造 ，然后再出口到美國 ，今后走這條路空間會大大收縮。在我看來，特朗普政府此次對所有國家加征關稅 ，主要是基于雙重考量 ，一是認為現有貿易體系使美國普遍處于不利地位；二是防范中國通過第三國（如東南亞 、墨西哥）進行產能轉移和轉口貿易 。美國將加強對轉口貿易的監管，特別是對墨西哥等關鍵中轉國，可能會要求提高原產地比例標準 、強化價值增值核算標準等 。
在對外投資的問題上 ，有一個相對而言較為中性的議題 ，就是特朗普團隊成員提到歡迎外國企業包括中國企業到美國投資。美方這一立場當然是出于自身利益需要，而我國企業走出去全球布局也是必要之舉 ，在這個意義上算是一個比較中性的議題 ，后續雙方如有平等對話機會，或許可就此協商談判互利性規則。歷史經驗表明 ，20世紀80年代美日貿易摩擦的解決 ，日企對美直接投資發揮了顯著作用 。我認為，雖然中美與中日經貿關系存在實質性差異 ，有關中企對美投資的積極影響不應估計過高 ，但仍然是一步可以考慮的棋 。
