文丨劉元春（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長 ）
要想深入理解2025年政府工作報(bào)告，第一就是要深刻把握2025年到底與以往有哪些不同，特別是與去年有哪些不同 ，然后才是我們這些不同如何把握政府工作報(bào)告確立的政策框架以及實(shí)施的路徑。
首先 ，2025年較2024年的確發(fā)生了很多事情，的確在很多層面上是不一樣的。第一個不一樣就是1月20日特朗普宣誓第二任期的上臺 ，特朗普2.0沖擊全方位展開 。特朗普2.0的沖擊不僅與拜登政府所有的打法完全不一樣 ，同時也與特朗普1.0的做法完全不一樣，因此他所帶來這個超級時代的變化、所帶來的中美博弈的影響是超越以往 ，同時很可能超越預(yù)期的 。我們很多人都認(rèn)為目前特朗普的全面開放可能是我們的一個窗口期 ，可能會減緩中美博弈的強(qiáng)度和力度，事實(shí)上這樣的一些想法可能存在一些誤區(qū) ，這是我們認(rèn)為2025年最為復(fù)雜的一個方面 ，于是特朗普將關(guān)稅作為籌碼具有強(qiáng)烈的不確定性，同時各國與特朗普博弈 ，博弈產(chǎn)生的結(jié)果也具有強(qiáng)烈的不確定性 ，這是我們的重點(diǎn)。
第二個不一樣是中美敘事發(fā)生逆轉(zhuǎn)，也就是DeepSeek之后關(guān)于中國科創(chuàng)全面崛起和美國科創(chuàng)的泡沫問題已經(jīng)成為大家熱議的焦點(diǎn)，從而這里引發(fā)了一系列全球投資者信心的、結(jié)構(gòu)性的大逆轉(zhuǎn) ，這個逆轉(zhuǎn)一改我們過去幾年很多投資者悲觀的陰霾 。但是 ，在今年全年，我們講中國敘事以及美國敘事到底如何在逆轉(zhuǎn)中相互作用 ，實(shí)際上我們可能還不太清楚 ，當(dāng)然這需要更深入的研究 。
第三個不一樣2025年是在去年一攬子增量政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的進(jìn)行政策定位 ，因此我們從去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和今年政府工作報(bào)告中明顯感覺到 ，“9.26”一攬子增量政策對中國經(jīng)濟(jì)各種問題的判斷以及相應(yīng)舉措是精確的 、科學(xué)的，因此收到了很多的成效 ，特別是我們所看到的房地產(chǎn)問題 ，地方債務(wù)的問題，中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題得到了緩釋。得到緩釋產(chǎn)生了一些治表的效應(yīng) ，當(dāng)然這決定2025年以及未來必須在這種持續(xù)性的結(jié)構(gòu)性問題和深層次問題里面 ，要有一個全面深入的調(diào)整，特別是去年所出現(xiàn)的非規(guī)范性執(zhí)法“遠(yuǎn)洋捕撈 ”，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和三中全會改革都把這個作為一個重點(diǎn)2025在治表基礎(chǔ)上如何治里 ，由表及里進(jìn)行一些政策的推進(jìn) ，這是2025年與2024年的又一個不一樣 。
第四個不一樣的是我們會看到政府工作報(bào)告從根本上進(jìn)一步宣稱了政府在穩(wěn)增長上面的決心，“9.26 ”一攬子增量政策全面進(jìn)行逆周期政策的再定位 ，將相應(yīng)的工具力度上升到一個新的平臺 ，因此這種政策的特色也決定了它與2024年 、2023年一般的穩(wěn)增長是不一樣的 。因此，我們要想理解政府工作報(bào)告下一步實(shí)施的重點(diǎn)和焦點(diǎn) ，很重要的就要理解2025年在哪些方面真正與2024年不一樣。
第二 ，政府工作報(bào)告所確立的政策框架和政策力度依然具有強(qiáng)烈的相機(jī)決策性，這是一個年度工作安排 ，但是 ，2025年所具有的超常規(guī)不確定性決定了我們在落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和兩會精神中，必須對于大量的不確定性要有一些超常規(guī)的相機(jī)決策的空間 ，很重要的一個原因在于今年的幾大沖擊和核心任務(wù)依然具有強(qiáng)烈的博弈性和不確定性 。
剛才已經(jīng)談到 ，外部環(huán)境的復(fù)雜多變決定了我們內(nèi)部應(yīng)對的相機(jī)性，財(cái)政赤字率目前所給的4%的一般公共赤字預(yù)算以及接近10%的廣義財(cái)政赤字這樣的一個力度到底怎么樣，它的準(zhǔn)確性如何 ，僅僅來源于我們的一些前期測算和判斷 ，重要的是要根據(jù)外部沖擊和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制程度來進(jìn)行一些相機(jī)決策，外部攻擊的復(fù)雜性不僅僅來自特朗普政府將關(guān)稅作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的工具 ，使之具有強(qiáng)烈的可談判性、博弈性和不確定性 。
更為重要的一點(diǎn) ，特朗普政府在所有政策中間的一攬子都具有超級不確定性，他的政策僅僅局限于關(guān)稅 ，在匯率政策 、金融政策 、數(shù)字貨幣、虛擬資產(chǎn) 、在整個高科技人才移民這些上面大家會看到 ，近兩個月依然按照他的競選框架進(jìn)行推出，但是也在不斷的進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整就決定了他的不確定性 。因此 ，我們在分析外部環(huán)境的時候 ，一定要避免誤區(qū)，也就是在關(guān)稅戰(zhàn)中間 ，遮掩了我們的一些思路 ，美國對于中國的關(guān)稅和相應(yīng)的貿(mào)易政策上面已經(jīng)層級化了，八大類舉措都在開始使用，更重要的是下一步圍繞著貨幣問題和金融問題的一些措施還會更為激烈 。
除了這一點(diǎn)之外 ，我這里重點(diǎn)要談的一點(diǎn)是大國之間的沖突 ，不僅要看沖突接觸模式如何發(fā)生，更重要的要看沖突所帶來的反噬效應(yīng) ，美國進(jìn)行關(guān)稅戰(zhàn) ，美國進(jìn)行大量的減稅，大量的放松管制 ，大量的激化國內(nèi)的黨爭 ，必定會產(chǎn)生進(jìn)一步的反噬效應(yīng)。當(dāng)然中國也一樣，在這個碰撞之后兩個陣營之間內(nèi)部的反應(yīng)如何 ，我們作為一種科學(xué)的博弈方案當(dāng)然一定要看清楚美國在各種政策出臺后 ，政策對于美國經(jīng)濟(jì)政治內(nèi)部的反噬效應(yīng)到底是什么，所以 ，這里我們就會看到實(shí)際上外部環(huán)境的這種復(fù)雜 ，這三個層面光中美之間的三個層面就已經(jīng)很復(fù)雜，更何況目前對于俄烏沖突的走向，巴以戰(zhàn)爭的走向以及美國對于所謂盟國關(guān)稅戰(zhàn)的走向依然具有超級不確定性。如果這種不確定性再加上我們內(nèi)部房地產(chǎn)沖擊的不確定性 ，我們一定要看到 ，政府工作報(bào)告所確定的一攬子政策方案，所確定的方向是堅(jiān)定的 ，所確定的一些政策力度也是確定的 ，但同時更具有這種超常規(guī)的相機(jī)調(diào)整能力，在節(jié)奏甚至在力度上都要有這種相機(jī)調(diào)整的能力 。
第三 ，接下來我想談一個近期大家高度關(guān)注的話題 ，就是目前美國各項(xiàng)政策所產(chǎn)生的反噬效應(yīng)全面體現(xiàn)在美國今年會不會陷入衰退，陷入滯脹 。
這個問題對我們實(shí)施政府工作報(bào)告太重要了 ，我們沒有把握清楚美國宏觀以及下一步政策調(diào)整的路徑 ，我們對于下一步財(cái)政貨幣調(diào)整的節(jié)奏 、路徑和力度也會把握不好，原因就是我剛才講的 ，在這種超級環(huán)境下我們政策要想具有科學(xué)的相機(jī)決策性 ，一定要判斷清楚美國出臺的方式以及美國政策反噬效應(yīng)的結(jié)果。
美國政策反噬效應(yīng)最大的一個結(jié)果就是加速美國衰退的出現(xiàn)，目前大家就知道，一個是美國本身的周期效應(yīng)決定了它已經(jīng)從前期相對周期高點(diǎn)向下降期進(jìn)行邁進(jìn) ，美國向衰退邁進(jìn)在今年明年乃至后年是一個確定性 ，但是，是不是在今年出現(xiàn)并且快速的出現(xiàn) ，這具有一定的不確定性 。但最近我們會看到 ，一個是美國AI泡沫的刺破，美國股市和金融市場的大調(diào)整 ，標(biāo)志著很可能美國衰退會加速 。
第二個很重要的是會看到美國關(guān)稅所帶來的其他國家進(jìn)行的關(guān)稅報(bào)復(fù)比想象中更劇烈 ，也就是說最后會導(dǎo)致的結(jié)果是特朗普本來以關(guān)稅做工具要挾美國相應(yīng)的貿(mào)易伙伴國、順差國進(jìn)行一些政策的緩和，但事實(shí)上可能會陷入到一個囚徒困境 ，從而使各種關(guān)稅戰(zhàn)真正全面打響。
這個反噬在目前美國各個階層已經(jīng)出現(xiàn)了強(qiáng)烈的一種反應(yīng) ，因?yàn)檫@種反應(yīng)就會出現(xiàn)在雖然關(guān)稅大幅度增長，進(jìn)口量大幅度減少 ，但是國內(nèi)生產(chǎn)并沒有跟進(jìn) ，反而導(dǎo)致國內(nèi)物價(jià)持續(xù)上揚(yáng)，進(jìn)一步到了三四季度，由于貿(mào)易對手國的關(guān)稅報(bào)復(fù) ，可能會導(dǎo)致整個美國國內(nèi)生產(chǎn)受到重創(chuàng) ，這個現(xiàn)象在1929年和1971年是反復(fù)出現(xiàn)過和被證明了的 。
另外我們看到美國國內(nèi)調(diào)整帶來的黨爭的極化和輿情反轉(zhuǎn)可能會引發(fā)整個經(jīng)濟(jì)政治秩序的變異，尤其是目前美國債務(wù)的可持續(xù)性以及財(cái)政支出削減的短期效應(yīng)很可能都會加劇美國整體經(jīng)濟(jì)的下滑速度 ，因此 ，大家會看到特朗普和貝森特都承認(rèn)美國可能會進(jìn)入一個蕭條期，同時亞特蘭大聯(lián)儲也預(yù)測美國一季度很可能進(jìn)入負(fù)增長 。另外彭博社和華爾街的模型也大幅調(diào)低美國經(jīng)濟(jì)增長的速度。
如果美國一季度出現(xiàn)負(fù)增長 ，同時三月份美國的物價(jià)水平出現(xiàn)一個反轉(zhuǎn) ，這必將導(dǎo)致幾個結(jié)果，一是美聯(lián)儲降息節(jié)奏可能會大踏步加速 ，二是美國財(cái)政政策調(diào)整可能不會按照特朗普的3%這樣的目標(biāo)進(jìn)行快速進(jìn)展 ，當(dāng)然第三個很重要的一點(diǎn)也會導(dǎo)致美國在社會輿情上進(jìn)一步的變化 。
這幾個變化對于我們實(shí)施政府工作報(bào)告可能關(guān)注的點(diǎn)就是：一是如果美國降息在四月份 、五月份進(jìn)行，我們進(jìn)行降準(zhǔn)降息的力度 、空間和時間點(diǎn)就要做出調(diào)整 ，這對我們來講并不是一件壞事 。很重要的一點(diǎn) ，在匯率政策上弱美元很有可能出現(xiàn)，弱美元出現(xiàn)必定會引發(fā)中美之間圍繞著相應(yīng)的匯率調(diào)整的沖突。三是中國和世界對于美國衰退期和美國赤字保持期美國國債持有的這種態(tài)度，這個態(tài)度再加上美國的海湖莊園協(xié)議 ，大家在密謀 ，這可能進(jìn)一步引發(fā)大家對于美債的拋售 。這也是會引起國際金融市場和資本市場的一些變異 。四是我們對于下一步外部沖擊在第二波浪潮的估計(jì)，以及我們財(cái)政赤字率的再定位的問題。
因此 ，我認(rèn)為在學(xué)習(xí)、研究和落實(shí)政府工作報(bào)告的時候 ，的確要把政府工作報(bào)告對國際形勢百年變局加速演變，外部環(huán)境更加復(fù)雜嚴(yán)峻 ，可能對我國貿(mào)易科技等領(lǐng)域造成更大沖擊的研判要更加細(xì)化 ，層次化，要落地到一些具體領(lǐng)域 ，這樣可能使我們在實(shí)施和理解政府工作報(bào)告 ，相機(jī)決策性的一些特點(diǎn)上有一個更深度的理解。
（本文基于作者3月15日在中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言整理而成 。未經(jīng)作者審閱 。文章僅代表個人觀點(diǎn)。責(zé)編郵箱：yanguihua@jiemian.com 。）
